来源：道ppp
作者简介：王守清，清华大学建设管理系教授/博导、清华大学ppp研究中心首席专家
财政部印发《政府和社会资本合作（ppp）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（以下简称《办法》）非常有意义，对推广规范的ppp必将起到非常重要的作用，其必要性和意义至少可以从以下几个方面去理解。
1.从ppp项目的目的看，ppp项目是企业替代政府去向公众提供公共产品和服务，因此，必须保护公众利益，包括满足质量、服务和价格等的要求，而且，与政府提供公共产品和服务的传统模式相比，应实现物有所值。因此，信息公开非常重要，让公众知情和参与监管，避免项目提供的产品和服务不达标，或投资者获得暴利，以及由以上两点引发的大规模公众反对（据笔者团队的调研，我国九十年代以来发生政企再谈判的38个ppp项目中，15.8%的项目是由于大规模公众反对引起的）。
2.从ppp项目的特点看，ppp项目投资较大、政企合作期较长、流程和合同较复杂、交易成本较高，虽有助于减轻政府资金压力和加强债务透明化，但由于一些地方政府更考虑融资作用，不考虑物有所值，个别咨询和律师也存在不专业不尽职等问题，不能客观中立地提供专业意见（例如，市场长期需求预测本来就很难，但不尽职调查甚至为了项目可行而人为高估，或合同设计不合理不公平等），而是顺应政府只想上项目使物有所值和财政承受力评估走过场，可能造成效率不高、矛盾后移、政府或有债务高、寅吃卯粮、代际不公平、甚至违约等，因此，公开信息有利于促进各方规范地“真做ppp”和“做真的ppp”，有利于监管政府（特别是或有债务和信用）、企业（如高效提供达标公共产品与服务）、咨询和律师（如提供专业尽职的服务），实现物有所值和可持续发展。
3.从ppp项目的合同看，ppp项目合同期较长，由于外部环境的不确定性、信息的不完整和不对称、人的有限理性，即便合同中设定了上下限和动态调节/调价等机制，仍然无法覆盖未来所有的或然情况(contingency)及采取相应的合理对策，属于典型的不完全契约（2016年诺贝尔经济奖获得者哈特的理论）。一方面，在大多数国家特别是法制化和/或民主化程度不高的国家，企业与政府在契约关系中地位不对等，面对不确定性和政府的强势甚至违约，企业无法保障未来的权益，只能借助信息不对称追求短期利益，甚至利用ppp项目资产的公共性、专用性和垄断性“敲竹杠”；另一方面，ppp将公共项目的部分控制权和风险转移给了企业，但终极责任仍然是政府的，一旦公共产品和服务提供出现问题，甚至合同提前终止，企业和公众利益受损，政府也将为此付出巨大政治和经济代价。因此，政企之间长期友好的合作，对未预测到及合同中未尽事宜的友好协商公平解决，也需要信息公开。
4.从ppp项目的干系人看，ppp项目参与方众多，成功的标准是“共赢”，即公众满意（享用了公共产品和服务）、政府获得好评、投资者得到合理回报、银行收回贷款本金和利息。其中，公众作为用户和重要干系人，却不在ppp项目的合同关系中，如果缺乏事先了解信息、参与决策和监管等机制保障自身利益，若项目可能或已经损害公众利益，就有可能遭到大规模的公众反对，造成社会不和谐甚至动荡。因此，政企双方及其咨询和律师更应保证公正、公平、公开，保证交易合规合法，不仅要考虑当事人利益，还应考虑公众利益，以利于“共赢”。而且，ppp项目通常是较大规模的公共项目，对社会和自然环境影响深远，需要通过法律与合同来约束政企双方的行为，但仅有这些约束是不够的，因为如果政府官员短视、腐败，企业缺乏社会责任感，咨询和律师不专业或有意无意的不中立不公平，ppp就有可能成为政府推卸提供公共产品和服务责任的借口，咨询、律师和投资者攫取短期利益的工具，这将损害公众利益，反过来又将损害政府的公信力、企业的投资收益、咨询和律师的声誉和未来业务机会，进入恶性循环。为了避免这些不利情况，让各方理性、谨慎、有担当和可被问责，需要信息公开，以利于有效监督和约束各方，因此，可以说：信息公开是ppp项目共赢和可持续的基础。也正是因为这些原因，绝大多数国际咨询团体如pmi（项目管理协会）、fidic（世界咨询工程师协会）和ciob（皇家特许建造师协会）等对咨询师的职业伦理要求中都有“向干系人充分披露实际/潜在的利益冲突”、“提供平等的信息获取渠道和同等的机会”和“决策过程公开透明”等信息公开的要求。
5.从ppp的知识管理看，ppp涉及的知识面极广，非任何单一学科可覆盖，而且理论前沿性和实务操作性极强，需要具备复合型知识的复合型人才，还需要理论密切结合实践，故知识管理非常重要，如数据的积累（特别有利于财务测算和物有所值定量评估等）、经验的总结（如各种文件和合同文本等，供其它地方其它项目其他人借鉴）、教训的反思（避免不同地方不同人在不同项目上重复犯他人已经犯过的错误）等知识传递非常重要，以提高各参与方特别是政府与企业的能力，缩短流程，完善文件与合同，降低交易成本，提高效率等，这些都迫切需要信息公开。
笔者参与了《办法》制订研讨，这次又认真通读了全文，虽然觉得还有可完善之处（如加强与相关部委的合作），但认为《办法》在以下几方面较有亮点，很有利于实现前述信息公开的意义。
1.《办法》所依据的法律法规政策明确，在开篇就给出了所依据的三个重要法律和规章。
2.《办法》覆盖了ppp项目的识别、准备、采购、执行及移交的全过程，并以分阶段的方式详细给出了应该公开的信息，有利于实操。特别是下列不同阶段要求公开的信息，有一定突破，很有意义：
a) 项目识别阶段：实施方案概要、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告，特别是“项目各年度财政支出责任数额及累计支出责任总额，本级政府本年度全部已实施和拟实施的ppp项目各年度财政支出责任数额总和及其占各年度一般公共预算支出比例情况”等（有利于实施方案和“两评”报告的严谨而非走形式、约束政府和咨询，对投资者和金融机构了解政府财务支付和补贴能力非常有益）。
b) 项目准备阶段：政府方授权文件、经审核通过的项目实施方案及批复等（有利于规范流程、增强投资者和金融机构信心）。
c) 项目采购阶段：资格预审申请文件、合同草案、评审专家、评审细则、主要产出说明及绩效指标、回报机制、调价机制等核心条款等（有利于知识管理、公众知情，约束政府、企业和专家）。
d) 项目执行阶段：股东认缴资本金及资本金实缴到位情况、融资结构及融资交割情况、绩效监测报告、定价调价情况、财务报告、成本监审、合同变更、重大违约及履约担保提取情况、对公众投诉的处理情况、政府财政预算执行和决算、争议解决等（有利于避免投资者投机和政府支付违约、有利于各方包括第三方和公众参与监管）。
e) 移交阶段：移交达标检测结果和后评价报告等（有利于资产保值和总结经验）。
3.《办法》明确了地方各级财政部门会同同级有关部门负责ppp项目信息公开工作；还明确了信息公开平台是财政部的“ppp综合信息平台”及网址，有利于财政部主导的ppp项目的信息共享和集成，也有利于保证各方获取信息的统一渠道。
4.《办法》明确了信息公开方式包括即时公开和适时公开，并给了相应的程序和具体时限要求等，并以表格的形式详细给出了公开的内容、方式、时点和信息提供方，还特别说明了“期限届满后未选择公开的信息将转为自动公开”以及相应的监督管理措施，有利于实际操作，也有利于保证信息公开的及时性；还明确了“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私、知识产权”等信息的例外处理方法，避免有关方以各种借口阻扰信息公开或随意公开。
总之，《办法》的印发，是我国ppp实践中的一个重要里程碑，对我国ppp项目的规范、共赢和可持续发展将起到非常重要的作用。
