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权威解读！自然资源部规划许可和用地审批改革意味着啥

2019-09-24 来源：中国自然资源报

近日，自然资源部印发了《关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》（以下简称《通知》），通过“3个合并”“1个简化”，对现行用地审批和城乡规划许可审批流程进行改革，进一步完善便民利企措施。就如何理解和落实《通知》，让市场主体和广大群众分享改革红利，自然资源部国土空间用途管制司负责人对此进行了解读。

一类事项一个部门统筹，一个阶段同类事项合并

　　城乡规划许可、建设用地审批与广大企业和群众利益直接相关。在部国土空间用途管制司负责人看来，《通知》出台基于两大背景：一是根据中央深化党和国家机构改革的要求，推动各项改革落实落细落地；二是国家正在建立国土空间规划体系，实现“多规合一”，统一所有国土空间用途管制。

　　该负责人介绍，机构改革前，城乡规划许可、建设用地审批分别由“两个部门”（原城乡规划部门、原国土资源部门），依据“两部法律”（《城乡规划法》《土地管理法》）、两类规划（城乡规划、土地利用规划），按照“两套程序”办理，存在同类事项多头审批、重复审查、交叉审查、流程复杂等问题，增加了企业和群众的负担，影响了投资落地的效率。

　　党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确要求“优化党和国家机构设置和职能配置，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”“营造良好营商环境”“推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。《深化党和国家机构改革方案》提出组建自然资源部，“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”“建立空间规划体系并监督实施”，为这项改革创造了条件。今年5月中共中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，“以‘多规合一’为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动‘多审合一’‘ 多证合一’”，为推进改革指明了方向。

　　该负责人表示，改革要按照“一类事项一个部门统筹、一个阶段同类事项合并”的要求，合并审批、优化流程、简化材料，以“多规合一”为基础，推动规划用地“多审合一、多证合一”，扎实体现深化党和国家机构改革的实际成效。

　　一类事项一个部门统筹，是根据深化党和国家机构改革要求，将机构改革前分别由原国土资源、城乡规划、测绘部门负责的城乡规划许可、建设用地审批及相关测绘业务，归口到自然资源部门统一管理，不再让行政相对人多头申请、多次跑路。

　　一个阶段同类事项合并，是根据深化“放管服”改革要求，把建设项目审批流程涉及自然资源管理的事项分为4个阶段（立项、用地和工程规划许可、竣工验收、不动产登记），对同一个阶段的同类审批事项，合并为一个审批事项，不再让多个主管部门多头审批、多次发证。

合并规划选址和用地预审

　　此次流程再造，首先对规划选址和用地预审进行了合并。

　　为什么要进行合并？

　　该负责人表示，规划选址和用地预审都处于建设项目的立项阶段，是投资主管部门批准、核准建设项目的前置条件，在功能上虽然各有侧重，但都具有确定建设项目选址位置、用地面积等方面的作用。机构改革前，建设单位需要到两个部门分别办理审批手续，涉及审批层级不一致的，还可能出现拉长审批周期、审查意见不一致等问题。

　　对审批权限不一致的问题，此次改革按照“在政府部门内部解决，不增加市场主体负担”的要求，对用地预审权限在自然资源部但规划选址权限在地方的项目，由自然资源部通过用地预审后，地方自然资源主管部门确定最终的规划选址，核发建设项目用地预审与选址意见书。

　　“此前，由于建设项目避让永久基本农田、生态保护红线等原因，规划选址的初始位置往往会根据用地预审结果进行调整。这次改革解决了原城乡规划、国土资源部门在项目选址上协调不够的问题。”该负责人说。

　　同时，对用地预审权限在省级以下自然资源主管部门的，由省级自然资源主管部门根据本省实际情况，确定建设项目用地预审与选址意见书办理的层级和权限。“确定层级，是指可以将审批权限下放到市，有条件的也可以下放到区、县；确定权限，是指可以根据项目类型来决定哪些由省里审批，哪些由市以及区、县来审批。我们没有统一规定下放的具体层级和权限，就是考虑到不同地方的情况千差万别，不能简单地‘一刀切’。”该负责人强调。

　　2016年原国土资源部印发《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》提出，“适当缩小用地预审范围”。《通知》进一步明确，对使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目，不再办理用地预审。该负责人表示，这一改革缩短了使用存量建设用地的立项审批周期，有利于鼓励地方消化存量建设用地，节约集约利用土地资源。

合并建设用地规划许可证和建设用地批准书

　　建设用地规划许可证、建设用地批准书由原城乡规划部门、原国土资源部门分别依据《城乡规划法》《土地管理法》核发，此次改革对两者进行了合并。

　　对于合并的原因，该负责人表示，两者尽管依据有所不同，但均体现政府对行政相对人的监管关系，所处阶段相同、内容相近，具备合并的条件。而与此相关的划拨决定书、土地出让合同体现的是土地所有者与使用者之间的土地使用权让渡关系。因此，《通知》将建设用地规划许可证和建设用地批准书合并为新的建设用地规划许可证，保留划拨决定书和土地出让合同，在程序上实行同步办理。

　　对于划拨用地的项目，机构改革前，建设单位要先申请建设用地规划许可证，取得以后才能申请用地，经县级以上政府批准后，由原国土资源部门划拨土地。机构改革和《通知》印发后，对符合划拨用地目录的，建设单位只需向市、县自然资源部门提出建设用地规划许可申请，经有建设用地批准权的政府批准后，同步核发建设用地规划许可证和划拨决定书。对使用存量建设用地的，将大幅压缩审批周期，提高审批效率。

　　对于出让土地的项目，机构改革前，原国土资源部门要先向原规划部门取得出让地块的规划条件，再向地方政府报批供地方案，供地方案批准后颁发建设用地批准书。规划条件的取得，成了一个额外的审批环节，拉长了审批周期。在签订出让合同以后，建设单位还要拿合同和有关文件到原城乡规划部门去领取建设用地规划许可证。机构改革后，出让地块的规划条件取得已经成为自然资源主管部门内部事项，出让土地的审批环节得到了简化。因此，出于减轻行政相对人负担的考虑，《通知》明确建设单位在签订出让合同后，市、县自然资源主管部门直接向建设单位核发建设用地规划许可证，不需要再由建设单位持相关文件和合同领取。

　　对于新的证书，该负责人解释说，新的建设用地规划许可证增加了原建设用地批准书的内容，实现了用地审批与规划许可的实质合并。“批准用地机关”是指有权批准该项建设用地的人民政府，“批准用地文号”是指批准该项建设用地的文号，“土地取得方式”是根据项目类型分别填写“划拨”或“出让”。

多测整合、多验合一

　　此次改革的一大亮点是“多测整合、多验合一”。对于这项改革，该负责人称主要是对目前建设项目审批中测绘事项存在的问题出发的。

　　“目前建设项目审批中测绘事项存在的问题有：标准不统一，不同部门制定了大约有5~6项不同的测绘标准；多头测绘、重复测绘，从立项、用地和工程规划许可、竣工验收、不动产登记，各阶段涉及测绘事项较多，约有15项；各审批主体对测绘成果不共享。”该负责人说。

　　对于多测整合，有些人认为是要把所有的测绘合并成一个。对此，该负责人解释说，根据“一个阶段同类事项合并”的要求，《通知》是将同一个阶段横向的多项测绘业务合并，而不是要纵向地去合并不同阶段的测绘业务。“目的是按照同一审批阶段、同一审批主体、同一审批活动开展一次测绘的原则，从技术上统一标准，避免重复测绘、多头测绘，从政策上强化测绘成果共享，强化各审批主体对测绘成果的共享利用，实现对同一标的物只测一次、提供一次测绘数据的目标。”该负责人强调。

　　对于多验合一，《通知》从方便行政相对人的角度，简化竣工验收审查事项，要求在建设项目竣工验收阶段，将自然资源主管部门负责的规划核实、土地核验、不动产测绘等合并为一个验收事项，这样也节约了行政成本。

上下联动推动改革落地见效

　　改革后，将会带来哪些成效？该负责人说，一方面，可以便民利企，优化营商环境。改革后，同一阶段的一个事项只需跑一个部门，提供一套材料，审批要件大大简化，甚至很多可以信息共享的材料不需提供，降低了企业和群众的经济成本和时间成本。另一方面，可以提高效率，减少行政资源浪费。该负责人表示，过去同类事项两个部门办理，多头审查，大大浪费了相对人的时间，同时也大大浪费了行政资源。

　　改革需要上下联动才能取得良好的效果。地方自然资源主管部门应如何落实改革要求？该负责人从6个方面进行了解析。

　　首先，要强化改革意识。推进规划用地 “多审合一、多证合一”是一次自我革命，各级自然资源主管部门要从深化“放管服”改革、优化营商环境、便民利企等方面深刻认识这项改革的重要意义。要结合本地实际大胆改革创新，只要符合法律法规精神，有利于优化营商环境，有利于便民利企的措施都可以大胆地试，待积累丰富实践样本后再上升为全国性政策。

　　其次，要制定实施细则。考虑到不同地方的差异性，《通知》只明确了改革的思路、方向和原则性规定，对地方负责的具体事项没有统一规定，需要结合实际进一步细化。

　　第三，要加强内部整合。现在有关职责已经统一到一个部门，在自然资源部门内部也要统一，要归口办理，一个口子进、一个口子出，不能再多头审批，由外到内都要全面提高效率。

　　第四，要对现有审批程序、要件等进行全面清理。各地要清理涉及的办事指南、申请表单、申报材料清单等，既要简化、规范，也要标准化，做到公开透明、一目了然、方便查询。

　　第五，要推进信息共享。地方自然资源主管部门要主动协调相关部门进行政府内部信息共享。比如能从市场监管、公安等部门获取的信息，就不再要求相对人提供，我们的审批结果也要主动给相关部门提供，便于相关部门改进服务、便民利企。

　　最后，要运用现代技术手段，提高办理便捷度。要加强信息化建设。目前在自然资源部层面，除涉密项目外，用地报批事项已实现网络远程报送，无需相对人现场报送，具备条件的地方也应抓紧推行。同时，还要积极通过互联网、手机app等手段，方便相对人在线办理和查询。各地要按照统一的格式标准印制证书、免费核发，同时要大力推进电子证照，更好地方便群众办事。

　　“社会公众对这项改革充满了期待，但改革的效果需要在实践中体现。自然资源部会及时跟踪改革的进程，评估改革的效果，进一步研究梳理，发现问题，及时解决，确保真正达到便民利企、优化营商环境、降低制度性交易成本、减少行政资源浪费的效果。”

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