2020年3月31日，财政部在《关于印发<政府和社会资本合作（ppp）项目绩效管理操作指引>的通知》（财金〔2020〕13号，以下简称“财金〔2020〕13号文”）中指出，制定《政府和社会资本合作（ppp）项目绩效管理操作指引》（以下简称“《操作指引》”）的目的是规范政府和社会资本合作（ppp）项目全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益。那么，财金〔2020〕13号文出台的背景是什么？《操作指引》规定的内容都有哪些亮点？笔者结合自身从事ppp项目法律服务的经验，对财金〔2020〕13号文的规定进行解析，以供ppp从业人士参考。
从财政部于2014年9月23日下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金﹝2014﹞76号）算起，2020年是ppp模式在我国走过的第6个年头。目前，越来越多的ppp项目走完了前期流程（准备阶段、采购阶段），进入执行阶段，还有一些ppp项目已经建设竣工完成，开始进入了运营期。根据财政部政府和社会资本合作中心公布于2020年3月31日公布的《全国ppp综合信息平台项目管理库 2020年2月报》，2014年以来，累计入库项目9,459个、投资额14.4万亿元；累计落地项目6,420个、投资额10.1万亿元，落地率67.9%；累计开工项目3,764个、投资额5.7万亿元，开工率58.6%。
依照财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）的规定，“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”是规范的ppp项目应当满足的条件之一。ppp项目绩效管理、绩效考核工作的重要性不言而喻。一方面，ppp项目绩效评价是政府方衡量ppp项目的产出是否符合预期、是否确实物有所值的重要方式；另一方面，ppp项目绩效评价的结果直接影响到项目公司（社会资本）获得的付费比例，关系到项目公司（社会资本）的切身利益。然而，因缺乏系统性的顶层设计、对ppp项目绩效管理的认识不够全面、参与设计绩效管理方案的第三方机构水平参差不齐等原因，实践中部分ppp项目绩效管理开展的效果差强人意，表现为绩效管理的实施主体不明确（有的认为应当是实施机构组织开展绩效评价，有的则认为应当由财政部门牵头组织）、绩效评价指标不全面、各评价指标权重设置不合理、绩效评价体系未覆盖全生命周期、绩效评价指标不具有可操作性、绩效评价方法单一等，最终造成ppp项目绩效评价流于形式，变成“走马观花”式的绩效评价，偏离了ppp项目绩效管理制度设计的本意。
为解决ppp项目实践中绩效管理存在的不规范问题，财政部办公厅于2019年5月发布《政府和社会资本合作项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》，征求各方意见。2020年3月31日，财政部出台财金〔2020〕13号文，为ppp项目绩效管理工作提供了较为详细的操作指引，主要内容包括：划分实施机构、行业主管部门、财政部门及项目公司（社会资本）在绩效管理工作中的职责，明确绩效管理工作开展的原则，规定ppp项目绩效目标与绩效指标管理的编制要求，阐明ppp项目绩效监控和ppp项目绩效评价的开展方式，强调ppp项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据等。
《操作指引》总共分为六章，共27个条文，并附有5份附件。本文从法律的角度对该《操作指引》的主要内容解析如下：
以往的ppp项目运作实践中，通常认为项目绩效管理活动只发生在建设期、运营期（执行阶段），在ppp项目准备阶段、采购阶段和移交阶段则不涉及绩效管理活动，甚至有的ppp项目只在项目进入运营期后方才开展绩效管理、绩效考核工作。《财政部关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南（试行）>的通知》（财金〔2014〕113号）关于ppp项目实施方案编制内容的要求中，也没有相关绩效管理的内容。从ppp项目运作实践来看，一些ppp项目的实施方案并不包含绩效管理、绩效考核的内容，在ppp项目合同中约定的绩效考核方案、考核指标也较为宽泛、模糊，不具有可操作性，往往在项目进入运营期之后再与社会资本方开展调整完善绩效考核方案、考核指标的工作。
《操作指引》第二条规定：“ppp项目绩效管理是指在ppp项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。”按照该条规定，ppp项目绩效管理活动贯穿于ppp项目的全生命周期，这跟以往的ppp项目运作实践有很大的不同。根据《操作指引》第十一条的规定，绩效管理活动不仅仅在ppp项目执行阶段才发生，ppp项目的准备阶段、采购阶段以及移交完成后也会涉及绩效管理活动：在ppp项目准备阶段，项目实施机构在项目实施方案中应当编制总体绩效目标和绩效指标体系并充分征求相关部门、潜在社会资本等相关方面的意见；在ppp项目采购阶段，项目实施机构可结合社会资本响应及合同谈判情况对绩效指标体系中非实质性内容进行合理调整；在ppp项目移交完成以后，财政部门应会同有关部门编制绩效评价（即后评价）指标体系。
因此，在财金〔2020〕13号文出台后，我们需要转变以往“绩效管理活动只发生在项目运营阶段”的观念，将ppp项目的绩效管理活动贯穿于ppp项目的全生命周期。对于新发起的ppp项目或正处于准备阶段、采购阶段的ppp项目，项目实施机构需要在实施方案或ppp项目合同中补充完善有关项目总体绩效目标和绩效指标体系的内容；对于已经进入执行阶段的ppp项目，实施机构与社会资本方或项目公司可以根据财金〔2020〕13号文的规定内容补充完善绩效目标与绩效指标体系。
（二）绩效评价系ppp项目绩效管理活动的重要组成部分，但不是唯一。
以前的ppp项目运作实践中，往往将ppp项目绩效管理与绩效评价、绩效考核简单地等同，甚至认为根据考核评分表“打分”之后即完成绩效管理工作，导致ppp项目绩效管理的质量和效果不尽人意，难以对项目公司（社会资本）为ppp项目提供的服务做出客观、准确的评价。
按照《操作指引》第二条的规定，ppp项目绩效管理不仅指是绩效评价及结果应用，还包括绩效目标和指标管理、绩效监控等，说明这是一项系统性、全方位的管理活动。这一规定内容有利于转变以往ppp项目运作实践中“将ppp项目绩效管理与绩效评价、绩效考核简单地等同”的理念。
（三）使用者付费ppp项目同样纳入财金〔2020〕13号文规制范畴，但在一些具体条款内容的适用上与政府付费、可行性缺口补助项目终究还是有一定差别。
长期以来，使用者付费ppp项目是否也要开展绩效考核在实践中出现较大的争议。《操作指引》第四条“本指引适用于所有ppp项目，包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费项目”的规定，明确使用者付费ppp项目也应当要开展绩效管理活动。需要注意的是，与《操作指引》（征求意见稿）相比，《操作指引》第四条的规定属于新增条款，算是对实践中使用者付费ppp项目是否要开展绩效考核的争议给出了回应。
不过，因使用者付费ppp项目由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，无需从政府财政预算安排运营补贴支出，其在一些具体条款内容的适用上与政府付费、可行性缺口补助项目终究还是有一定差别。例如，根据《操作指引》第十三条的规定，编制政府付费和可行性缺口补助ppp项目年度支出预算时，应将年度绩效目标和指标连同编制的预算申报材料一并报送财政部门审核，而使用者付费ppp项目则是参照执行。笔者认为，此处的“参照执行”并非是“可以执行，也可以不执行”，而是指使用者付费ppp项目要结合自身的特点来执行该条款。又如，依照《操作指引》第二十二条的规定，政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩；使用者付费项目，项目公司（社会资本）获得的项目收益应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果挂钩。可见，绩效评价结果对项目公司（社会资本）获得的项目付费/收益的挂钩程度，在政府付费和可行性缺口补助项目、使用者付费项目是有所差异的。
（四）财金〔2020〕13号文明确ppp项目绩效目标的编制应当满足“指向明确、细化量化、合理可行、物有所值”的要求，并规定ppp项目绩效目标应包括预期产出、预期效果及项目管理等内容，以纠正实践中部分ppp项目设定的绩效目标宽泛、模糊、不具有可操作性的情况。
《操作指引》第七条第一款规定：“ppp项目绩效目标包括总体绩效目标和年度绩效目标。总体绩效目标是ppp项目在全生命周期内预期达到的产出和效果；年度绩效目标是根据总体绩效目标和项目实际确定的具体年度预期达到的产出和效果，应当具体、可衡量、可实现。”鉴于总体绩效目标是衡量ppp项目在全生命周期内预期达到的产出和效果，不易量化和具体，而年度绩效目标则能够实现具体、量化、可衡量的要求，故年度绩效目标编制的工作尤为重要。
《操作指引》第七条第二款对ppp项目绩效目标编制提出“指向明确、细化量化、合理可行、物有所值”的要求，有利于改变以往ppp项目运作实践中出现的绩效目标宽泛、模糊、不具有可操作性的情况，当然也对ppp项目绩效目标编制机构的专业性提出了更高的要求。
根据《操作指引》第八条的规定，ppp项目绩效目标应包括预期产出、预期效果及项目管理等内容。该条文还对前述概念做进一步解释说明：预期产出是指项目在一定期限内提供公共服务的数量、质量、时效等。预期效果是指项目可能对经济、社会、生态环境等带来的影响情况，物有所值实现程度，可持续发展能力及各方满意程度等。项目管理是指项目全生命周期内的预算、监督、组织、财务、制度、档案、信息公开等管理情况。
根据上述条文的规定内容可以看出，预期产出、预期效果是衡量ppp项目是否提供符合预期的公共服务、是否确实物有所值的重要标准，项目管理则是反映项目全生命周期内的管理情况。项目管理的水平会影响到项目预期产出、预期效果的实现。
（五）财金〔2020〕13号文阐明ppp项目绩效指标的编制原则，并进一步规定ppp项目绩效指标体系的构成。
ppp项目绩效目标通过“预期产出、预期效果”勾画出ppp项目实施之后产出的蓝图，而ppp项目绩效指标则是衡量“蓝图”走向“现实”的重要工具。ppp项目绩效指标设定的科学性、合理性与否，将直接影响到衡量ppp项目绩效目标完成程度的客观性、准确性。
《操作指引》第九条对ppp项目绩效指标编制的原则提出了要求，即应当按照系统性、重要性、相关性、可比性和经济性的原则，并结合预期产出、预期效果和项目管理等绩效目标细化量化后合理设定。《操作指引》第十条则规定了ppp项目绩效指标体系由绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分方法构成。
（六）财金〔2020〕13号文规定ppp项目绩效目标和指标体系应在项目合同中予以明确，并对ppp项目绩效目标和指标体系的调整程序做出严格的限制，有利于保障ppp项目合作各方合法权益。
财政部在《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）的附件《ppp项目合同指南（试行）》中提出：“在按绩效付费的项目中，政府与项目公司通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩，如果项目公司未能达到约定的绩效标准，则会扣减相应的付费。”然而，实践中，有些ppp项目未将绩效标准作为采购的合同文本内容，未在ppp项目合同中约定绩效标准，往往到了项目运营期之后才开始着手制定绩效标准，政府方与社会资本（项目公司）甚至就绩效标准的内容产生分歧，给ppp项目的运营造成负面性影响。
《操作指引》第十一条规定ppp项目绩效目标和指标体系应在项目合同中予以明确，并对执行阶段对ppp项目绩效目标和指标体系进行调整的程序做出严格的限制（调整的原因为因项目实施内容、相关政策、行业标准发生变化或突发事件、不可抗力等无法预见的重大变化影响绩效目标实现，且应当由项目实施机构与社会资本或项目公司进行协商，经财政部门及相关主管部门审核通过后报本级人民政府批准）。值得关注的一点是，《操作指引》全部条文中，仅将“在执行阶段调整ppp项目绩效目标和指标体系的事项”明确规定需要报本级人民政府批准，其他事项则不做要求（不要求报本级人民政府批准），可见ppp项目绩效目标和指标体系的调整程序之严格。这实质上是将ppp项目绩效目标和指标体系作为采购时的合同文本的内容之一，并对ppp项目绩效目标和指标体系的调整进行严格限制，有利于稳定项目公司（社会资本）的合理预期，减少政府方与项目公司（社会资本）在项目运营阶段就绩效评价可能产生的分歧，保障项目参与各方的合法权益。
（七）财金〔2020〕13号文规定项目实施机构应定期开展ppp项目绩效监控，项目公司（社会资本）负责日常绩效监控。
“要确保ppp项目实现物有所值，绩效监控不可少。”《操作指引》第十四条、第十五条、第十六条对ppp项目绩效监控相关事项做出了严格要求：
第一，实施机构定期开展ppp项目绩效监控，项目公司（社会资本）负责日常绩效监控。
第二，开展绩效监控，要严格遵照国家规定、行业标准、项目合同约定，按照科学规范、真实客观、重点突出等原则。
第三，项目实施机构应根据ppp项目特点，考虑绩效评价和付费时点，合理选择监控时间、设定监控计划，原则上每年至少开展一次绩效监控。
第四，项目公司（社会资本）要定期报送监控结果。项目实施机构应对照绩效监控目标，查找项目绩效运行偏差，分析偏差原因，结合项目实际，提出实施纠偏的路径和方法，并做好信息记录。
第五，项目实施机构应根据绩效监控发现的偏差情况及时向项目公司（社会资本）和相关部门反馈，并督促其纠偏；偏差原因涉及自身的，项目实施机构应及时纠偏；偏差较大的，应撰写《绩效监控报告》报送相关主管部门和财政部门。
（八）财金〔2020〕13号文对绩效评价的开展频次提出了指引，有利于改变以往ppp项目实践中绩效评价开展频次不合理、与项目付费时点未有效衔接的情况。
因缺乏顶层设计的指引，以往ppp项目实践中的绩效评价设定出现开展频次不合理（频次过多或者过少）、与项目付费时点未有效衔接的情况（付费时间已经届至，但绩效评价未开展、评价结果未做出），造成绩效评价的开展效果不如预期。《操作指引》第十八条第（二）项规定：“结合ppp项目实施进度及按效付费的需要确定绩效评价时点。原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价；项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估；移交完成后应开展一次后评价。”根据这一规定，绩效评价时点的时间应当要与ppp项目实施进度及按效付费的时间衔接，有利于解决ppp项目实践中的“付费时间已经届至，但绩效评价未开展、评价结果未做出”的问题，同时也对绩效评价、中期评估的开展频次给出了明确的指引。
（九）财金〔2020〕13号文明确ppp项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据，有利于将ppp项目绩效评价落到实处，实现“动真格”的考核。
《操作指引》第二十二条的规定，明确绩效评价结果的功能作用。首先，绩效评价结果应作为按效付费的依据：政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩；使用者付费项目，项目公司（社会资本）获得的项目收益应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果挂钩。其次，对于绩效评价中发现的项目存在的问题，项目实施机构、项目公司（社会资本）或其他相关部门应根据相关问题与己方的关联性，及时开展整改工作。最后，项目实施机构绩效评价结果应纳入其工作考核范畴。
《操作指引》第二十二条进一步要求将ppp项目绩效评价结果落到实处、发挥绩效评价结果的作用，即绩效评价要“动真格”，忌“走马观花”，真正贯彻“按效付费”的原则。
（十）财金〔2020〕13号文还划分项目实施机构、财政部门、行业主管部门以及项目公司（社会资本）在ppp项目绩效管理活动中的职责，明确主体责任，为推进ppp项目绩效管理活动的全面落实提供组织保障。
ppp项目运作实践中，对于开展绩效管理、绩效评价的责任主体历来存在争议，有的认为应当由实施机构作为责任主体，有的认为应当是财政部门来主导绩效管理、绩效评价的工作，还有的ppp项目甚至委托政府方出资代表来开展ppp绩效评价工作。因绩效评价的责任主体划分不明确，容易造成各部门之间互相推诿，影响ppp项目绩效管理活动的质量。不过，在财金〔2020〕13号文施行之后，各部门的职责将进一步得到明确。根据《操作指引》的相关规定，项目实施机构、财政部门、行业主管部门以及社会资本（或项目公司）在ppp项目绩效管理活动中的职责划分如下：
1.实施机构“一马当先”。依照财金〔2020〕13号文的规定，实施机构承担开展ppp项目绩效管理活动的大部分职责，包括负责编制ppp项目绩效目标与绩效指标、定期开展ppp项目绩效监控、组织实施绩效评价、落实整改等职责。鉴于ppp项目绩效管理活动具有专业性，财金〔2020〕13号文还规定必要时可委托第三方机构提供协助。
2.ppp项目绩效管理活动开展过程中，监督的角色不可少，财金〔2020〕13号文规定财政部门履行监督ppp项目绩效管理活动的职责。依照财金〔2020〕13号文的规定，财政部门主要承担ppp项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作，负责审核项目实施机构编制的ppp项目绩效目标与绩效指标，审核实施机构提交的年度绩效目标和指标连同编制的预算申报材料，会同有关部门编制绩效评价（即后评价）指标体系，复核ppp项目绩效评价报告等。
3.行业主管部门发挥专业优势，指导实施机构开展ppp项目绩效管理工作。作为行业主管部门，往往对其主管的行业较为熟悉，故财金〔2020〕13号文赋予行业主管部门指导实施机构开展ppp项目绩效管理活动的职责，具体包括：审核项目实施机构编制的ppp项目绩效目标与绩效指标，与财政部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展ppp项目后评价，复核ppp项目绩效评价报告，建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系，明确绩效标准等。
4.社会资本（项目公司）在ppp绩效管理活动中主要承担提供意见、做好配合ppp项目绩效管理活动的角色。根据财金〔2020〕13号文的规定，社会资本（项目公司）可以在项目实施机构在准备阶段编制ppp项目绩效目标与绩效指标提供意见，并应当负责ppp项目日常的绩效监控，做好项目投资、建设、运营、维护、移交等工作的日常管理和信息记录；积极配合开展ppp项目绩效管理工作。
2017年11月16日，《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（ppp）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）明确“无运营内容的ppp项目”不得入库。2017年11月以来，经过一轮又一轮的合规整改，“无运营，不ppp”早已成为ppp项目运作的基本规范要求。然而，随着越来越多的ppp项目进入运营期，ppp项目绩效评价“走马观花”、“未动真格”的问题在ppp项目实践中也开始显现，“假考核”影响ppp项目的产出效果，甚至还会潜移默化地固化政府方的支出责任，给ppp项目的实施带来不小的潜在风险。
财金〔2020〕13号文施行之后，将有利于解决当前部分ppp项目存在的“绩效评价流于形式”的问题，全面绩效评价当成为ppp项目运作的主基调。若全国各ppp项目均能够严格按照财金〔2020〕13号文的相关规定开展绩效管理，相信在不远的未来，“无绩效管理，不ppp”将成为ppp项目运作的基本共识，有运营、有绩效成为ppp项目最显著的特征。
