文｜赵晋平
2020年6月1日，《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》）正式发布。这是自习近平总书记“4·13”讲话发表以来，我国全面深化改革开放、加快更高水平开放门户建设取得的又一个重大进展，充分彰显了中国对标国际先进规则和经验、用主动扩大开放的实际行动引领经济全球化持续发展的坚强决心，对于分阶段逐步推进海南自贸港制度和政策体系建设，具有十分重要的意义。
｜习近平总书记重要批示为海南自贸港建设指明了方向
习近平总书记关于海南自由贸易港建设的重要批示，具有以下四个方面的指导意义。一是指出了海南自贸港建设的战略意义。建设海南自贸港是党中央着眼于国内国际两个大局、为推动中国特色社会主义创新发展作出的一个重大战略决策，是我国新时代改革开放进程中的一件大事。因此，海南自贸港建设事关国家战略，维系全球发展环境，具有长期深远影响，必须以举国体制大力推进，需要加强国际合作汇集高端要素资源，更要立足长远夯实基础。二是揭示了中国特色自由贸易港的深刻内涵。坚持党的领导，坚持中国特色社会主义道路，对接国际高水平经贸规则，促进生产要素自由便利流动，高质量高标准建设自由贸易港。这些都是海南自贸港的本质特征，必须在海南自贸港建设全过程得到全面和深入体现。三是强调了制度集成创新的重要性，即要把制度集成创新摆在突出位置，解放思想、大胆创新，成熟一项推出一项，行稳致远，久久为功。四是明确了对中央部门和海南省的工作要求，海南省要认真贯彻党中央决策部署，把准方向、敢于担当、主动作为，抓紧落实政策早期安排，以钉钉子精神夯实自由贸易港建设基础。中央和国家有关部门要从大局出发，支持海南大胆改革创新，推动海南自由贸易港建设不断取得新成效。总的来看，重要批示为我们全面落实《总体方案》的各项建设任务指明了方向、提供了根本遵循。
值得注意的是，习近平总书记强调要把制度集成创新摆在突出位置，充分说明了制度集成创新的关键作用。我们应当从三个层面认识这一点。首先，海南自贸港实行高水平开放，不仅仅是商品、服务、资金、人才、运输、数据等要素流动层面的开放，而是要实行更高层次的规则和制度性开放，要通过制度建设为高水平开放提供坚实基础和保障。其次，海南自贸港实行高水平开放，不仅仅要建立领先于国内的开放型经济新体制，而是要达到在全球具有较强影响力、跻身于世界开放型经济的前沿。这就要求建设海南自贸港必须在坚持中国特色的同时，对标国际先进规则， 按照全球最高水平开放形态建立自贸港制度政策体系，没有在已有经验基础上的制度创新是无法实现这一目标的。再次，海南自贸港实行高水平开放，不仅涉及市场和生产要素流动准入开放的制度创新，即“边境上”制度创新，而且会涉及准入后、也就是“边境后”的各项制度和政策，要实现全方位、深层次的开放创新，打造全球一流的市场化、国际化、法治化、便利化营商环境。因此，形成适应高水平开放需要的经济与社会各项制度集成创新，将事关海南自贸港建设和发展的全局。
｜当前形势下发布《总体方案》是向全球释放积极信号
习近平总书记在关于海南自贸港的重要批示中指出：对接国际高水平经贸规则，促进生产要素自由便利流动，高质量高标准建设自由贸易港。《总体方案》对建立以贸易投资自由化便利化为重点的商品、服务、人员、资金、运输自由便利、数据安全有序流动的自贸港政策制度体系，做出了明确部署。这说明海南自贸港将要实行的是更高水平开放政策，充分释放了中国用高水平高标准开放的实际行动引领经济全球化发展的积极信号。这在当前全球经济因疫情冲击面临严重衰退风险、美国大搞单边主义和贸易保护主义、经济全球化逆流汹涌的背景下，具有十分重大的积极意义。
《总体方案》是推进海南自贸港建设的纲领性文件和行动指南，给出了自贸港建设的时间表和路线图，明确了总体方向和实施步骤。全面落实总体方案提出的各项要求，将为海南带来千载难逢的重大机遇，有利于海南自贸港实现打造一流营商环境、促进经济社会高质量发展和跻身全球领先开放型经济前沿的宏伟目标。
｜充分认识海南自贸港建设的有利条件和存在不足
首先，和国内沿海开放型经济较发达地区相比，海南建设自贸港的有利条件主要表现在以下几个方面：一是作为我国第二大离岛，相对独立的地理单元有利于建立物理隔离的海关特殊监管区，在实现岛内大多数进口商品免征关税、进口环节税等高标准贸易投资自由化便利化政策的同时，保障对跨岛跨境货物、人员流动的有效监管。这首先是建设自贸港的必要条件之一。二是海南具有优美自然生态环境和独特热带气候， 适宜发展旅游以及医疗健康、教育、科研、体育、文化、电信等现代服务业，航天、深海、农业种质资源研发等高新技术产业。以这些产业为重点的发展定位，有利于形成与我国东部沿海城市以发展加工制造、跨境货物贸易和投资为重点的开放型经济模式形成合理分工，实行差异化和互补联动发展战略。三是按照国际经验，自贸港往往是港城融合型的特殊经济功能区，多年来海南推进多规合一改革取得较大进展，全岛同城化、全省一体化格局基本形成，有利于发展具有综合性、港城融合和产城融合型特殊经济功能区。四是海南在全域型经济特区和自贸试验区建设方面取得积极进展、积累了丰富经验，为更高水平开放形态建设打下了坚实基础。五是面向太平洋和印度洋的地缘优势明显，和周边国家之间地缘相近、文化相通，有利于和东盟及其周边各国之间建立紧密的经济关系，为我国企业日趋扩大的南向贸易投资布局提供资源整合平台和服务保障支撑。
与中国香港、新加坡等国际知名自贸港相比，海南自贸港具有两大突出优势。首先，海南和具有全球最大市场和较强成长力的中国内地之间，将长期保持紧密经济联系，经济腹地十分广阔，受中国经济发展辐射带动成效显著，服务于内地发展的开放门户作用也将日趋凸显。其次，海南岛拥有3.54万平方公里的国土面积和200万平方公里以上的海洋面积，超过中国香港、新加坡的30倍以上，产业布局预留空间大、规模优势显著。
当然，海南的经济发展水平、开放度、产业竞争力、创新能力、金融产业实力、营商环境建设等方面和中国香港、新加坡相比目前还存在较大差距，为此，海南自贸港建设一是要很好地学习借鉴中国香港、新加坡自贸港建设的成功经验；二是要加强和中国香港、新加坡之间的全方位深度合作，实现优势互补；三是充分吸收中国香港、新加坡的资本、人才等生产要素进入海南，并创造有利于两地企业、居民来海南投资兴业的良好环境；四是充分发挥独特的地缘和规模优势、低成本优势，打造一流营商环境，吸引全球要素聚集，增强与中国香港、新加坡经济的融合能力。
｜海南自贸港的制度设计存在五大突出特点
从《总体方案》可以看出，海南自贸港在制度设计方面取得了许多新突破，其中最值得关注的特点主要有以下五个方面：
一是自贸港实施范围覆盖全岛，将成为全球最大自贸港。建立覆盖全岛的海关特殊监管区，实行全域“一线放开、二线管住”的海关制度和政策，有利于在岛内实行高水平贸易投资自由化便利化制度的同时，便于加强商品、资金、人员等跨境跨岛流动的有效监管。
二是建立和完善以贸易和投资自由化便利化为重点，绝大多数商品、服务、投资、人员、资金、运输进出自由便利，数据跨境安全有序流动的制度与政策体系，开放水平大幅度提升，有利于实现将海南打造成为我国开放型经济新高地、全面建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港建设目标。
三是在建立和完善税收法律法规的基础上，依法逐步实现“零关税、简税制、低税率”型特殊税收制度，除对进口商品实行零关税和免征进口环节税的政策之外，企业所得税和个人所得税等相关税种税率均应低于国内、国外许多地区现有水平，还要逐步合并和减少其他税种，这将有利于提升海南自贸港参与国际合作竞争优势、吸引全球高端要素资源聚集。
四是在特殊经济功能区法治化建设方面取得新突破。海南自贸港未来将实行以国家颁布实施“海南自由贸易港法”为基础、海南经济特区立法的地方性法规和多元化商事纠纷解决机制为重要组成部分的法治体系，为自贸港的特殊经济功能提供法律依据和强有力的法制保障，有利于实现高水平市场化、国际化、法治化营商环境建设的目标。
五是对海南自贸港建设初期的早期安排作出了明确部署，即在全岛海关特殊监管区形成之前、自贸港制度和政策体系尚未完全建成阶段，用负面清单和正面清单相结合的方式，先行实施部分自贸港政策，为探索推进自贸港制度建设路径和加强风险防控工作积累经验，让企业和消费者个人尽早分享自贸港建设的成果。
｜海南自贸港将实施具有较强国际合作竞争优势的税收制度
海南自贸港的税收制度将明显区别于国内现有的税收制度，具有较强的国际竞争优势。总体来看，未来的海南自贸港税收制度建设将必须基于满足海南基础设施投资和公共服务事业投入的财力需求、具有一定的国际竞争优势、营商环境达到一流水平等三个方面的要求，按照“零关税、简税制、低税率” 的方向逐步推进。
具体来看，零关税是自贸港的本质特征，在具备海关监管条件下全岛实行零关税制度，岛内货物进口商品将免关税和进口环节税；企业所得税和个人所得税税率均低于国内现有税率水平；停止征收或合并其他部分税种等。其中企业所得税15%的税率， 略低于香港地区的16.5%和新加坡的17%；15%为上限的个人所得税征税水平，也低于许多国家和地区。其他税率也将达到与其他自贸港接近的水平。这些税制安排在提升海南对各类企业的吸引力方面将产生重要影响，也会大大降低岛内企业、居民的税负水平。
需要指出的是，在海南自贸港建设启动之后的相当长一段时期内，作为对海南自贸港建设的重要保障措施之一，国家将继续为海南基础设施、公共事业建设和改善民生提供必要的财力支持。这说明即便在低税率的条件下，经济规模扩大带来的税收增长效应和国家的一定财力支持等因素相叠加，将对保障海南的必要财力支出发挥积极作用。
｜建立高效完备的风险防控体系，为高水平开放提供有力保障
随着对外开放力度不断加大，各种外来风险也可能明显增加。一是可能出现的国家安全风险，如外来政治势力、恐怖分子的干扰和破坏；二是公共卫生安全风险，如传染病和疫情传播、有损人民身体健康的食品等其他商品流入等；三是利用金融开放条件大搞洗钱、投机和输入型金融风险；四是生态环境安全风险，如有害生物侵袭、危险病菌、污染气体、固体废物输入等；五是经济活动方面可能出现的走私、偷逃税以及不正当竞争、市场垄断、产业链和供应链中断等重大风险；六是信息安全风险，如有悖公序良俗、危及意识形态和国家舆情安全的信息流入风险也会有所增加。
做好风险防控是扩大开放的必要条件和基础保障，《总体方案》因此强调要把风险防控体系建设作为自贸港政策制度建设的重要组成部分，并将常态化的风险防范放在事中事后监管的重要位置。首先是提高风险意识；二是加强安全监管与应急处置；三是充分运用大数据、人工智能和信息化监管手段，确保监管体系高效、安全和完备；四是对数据信息安全风险可通过建立信息流动的“电子围网”，实行“一线有序放开，二线安全管住”的监管模式，在内地与海南信息传输通道建立必要的信息安全屏障。近年来，海南在加强商品、资金、人员、信息跨境移动的大数据监管领域，已经取得了许多实际进展、积累了一定经验，在早期安排阶段还需要通过分阶段扩大开放举措的方式，不断进行压力测试和调整，逐步形成对高水平开放的安全有效保障能力。
｜稳步实现自贸港“建制度”和“全运行”的阶段性目标
把海南建成具有较强全球影响力和世界领先开放型经济水平的自由贸易港，并不是短期内能够实现的，需要作出较长期的不懈努力。《总体方案》给出了明确的时间表和阶段性目标：
一是到2025年，自贸港制度初步建立，营商环境达到国内一流水平。为了实现这一阶段性目标，这一时期的工作主要集中在落实海南自由贸易港《总体方案》的制度建设任务、扩大和拓展自贸港政策早期安排实施的范围和力度、开展全域型海关特殊监管区基础性建设、完成“海南自由贸易港法”立法和地方性法规的颁布实施、建立多元化的商事纠纷解决机制等。这一时期要防止的主要是《总体方案》落实工作不到位的问题。由于总体方案中的许多改革任务是中央事权，调法和调规工作任务繁重，可能明显拖延重要举措落地实施的时间，制约自贸港建设如期推进。因此，中央部门和海南省协同联动，切实按照中央确定的自贸港建设路线图和时间表落实各项制度集成创新举措，是确保自贸港建设顺利推进的关键。
二是到2035年，自贸港的制度体系和运作模式更加成熟，营商环境达到国内一流。这一时期要推进海南全岛封关后的全面运行，依据“海南自由贸易港法”，以海南全域型海关特殊监管区为依托，全面实行以贸易和投资自由化为重点，商品、服务、投资、资金、运输、人员等流动自由便利，数据安全有序流动的自贸港制度和政策。这一时期尤其需要注意可能出现的运行问题和各种风险，不断提升纠错和风险识别与防控能力，强化常态化事中事后监管和危机应对制度是关键。
作者系国研智库首席经济学家、国务院发展研究中心对外经济研究部原部长、海南省开放型经济研究院名誉院长
文章来源：《中国发展观察》杂志2020年第11期，原题为《实现更高水平开放的行动指南——〈 海南自由贸易港建设总体方案〉简析》
