国务院办公厅于今年7月20日颁布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号，以下简称“《旧改指导意见》”），阐述了城镇老旧小区改造工作基本组织实施机制，要求到2022年基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制。7月21日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，住建部和国家发改委、财政部有关负责人介绍《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》有关情况。7月22日，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署加强新型城镇化建设，要求着眼满足群众改善生活品质需求，加快推进老旧小区改造，提高城市发展质量。
此前，克强总理于2019年6月19日主持召开国务院常务会议，部署推进城镇老旧小区改造，指出加快改造城镇老旧小区，群众愿望强烈，是重大民生工程和发展工程；同年12月12日中央经济工作会议指出，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造是2020年的重点工作。2020年4月14日，国务院常务会议指出，今年各地计划改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户，比去年增加一倍。5月22日克强总理作政府工作报告再次指出，实施“两新一重”项目，今年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，支持加装电梯，发展用餐、保洁等多样社区服务。2020年5月20日，北京市住建委、发改委等联合发布《2020年老旧小区综合整治工作方案》、《北京市老旧小区综合整治工作手册》（京建发〔2020〕100号）等文件，构建了北京市老旧小区综合整治工作组织实施框架。
笔者系统研究了上述会议精神和文件内容，结合2000年以来的各地旧城改造实践和笔者近期接触的几单城市更新项目有关法律服务经验，在《旧改指导意见》基础上，对城市更新项目运作有关项目范围、参与主体及投融资、建设、运营等运作模式核心内容，作简要梳理如下：
一、关于项目范围
老旧小区改造是城市更新类项目的主要内容，也是紧系民生、不可或缺的内容。《旧改指导意见》在过去改造项目包装经验上，更注重强调老旧小区改造的综合性、体系化和治理与服务效用，将改造内容按层次归纳为基础类、完善类、提升类。
基础类包括满足居民安全需要和基本生活需求的水、电、路、气、热、网、生活垃圾、消防安防等市政市政配套基础设施。完善类包括满足居民生活便利需要和改善型生活需求的节能改造、违法建设拆除、环境治理、绿化提升、停车、充电、文体设施等。提升类包括丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的个性化设施，如文体卫生服务场馆、养老托育家政、菜市场超市、邮政快递、社会区综合服务等。
具体到各地实践中，由各地因地制宜确定改造内容清单、标准和支持政策。需要特别说明的是，单就城镇老旧小区改造项目内容而言，其属性应为公益属性。经国务院同意，2019年起将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，中央给予资金补助。由此，在包装单体的老旧小区改造或以公益性项目争取财政资金补助时，应当排除商业性项目。
当然，就公益性项目而言，也并非如字面理解，仅限于纯粹不收费项目，不含任何经营性收益。如财政部新颁布的《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）规定，“坚持专项债券必须用于有一定收益的公益性项目，融资规模与项目收益相平衡。”如果仅按非经营性理解公益性，那么“一定收益的公益性项目”这一命题就自相矛盾而不能成立。对此问题，财政部2010年颁布的《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》（财会〔2010〕22号）有较为明确的界定，该办法第2条规定“本办法所指的公益性项目，是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的的投资项目，如市政建设、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。”由此，公益性项目的核心点在于“为社会公共利益服务、不以盈利为目的”，与之相对的是商业性项目，而非经营性项目。公益性项目，在保证公益性目的的情况下，允许存在一定的经营性收益。
由此再来理解旧改造指导意见框定的老旧小区改造项目范围，就能够接受为什么可以把一些有经营性收益但微利薄利的便民设施、文体场馆等项目装入老旧小区改造项目中。
进而言之，城市更新项目在范围上可以以老旧小区改造等公益性项目为主体，搭配经营性资源、配套商业性项目；在区域上也不限于老旧小区，还可以把邻近周边待开发或提升的区域、基础设施、公共服务设施连片实施。由此激发社会资本的投资积极性以及发挥社会资本在融资、运营方面的优势，体现财政资金杠杆效应，盘活存量资产。在城市更新项目上，既有政府投资或补贴，也有社会资本投资，在项目包装上需要作好配置，平衡项目争取财政、土地、政策性金融等支持的诉求和吸引社会资本的诉求，充分利用好相关利好法规政策空间。如江苏省南京市浦口区桥林老城片区综合开发（新型城镇化试点）ppp项目中，不仅包括对明因寺片区和姚庄片区等居住功能片区内原有建筑整治改造、市政基础设施和学校等公共服务设施改造与建设、景观提升改造，还包括对水街片区等旅游、商业功能片区的改造与建设。
二、关于项目立项与审批
（一）项目立项环节注重财政承受能力论证并听取相关方意见
项目立项是发起项目、编制项目方案并对项目进行可行性论证及确认可行的环节，是项目具有合法性的前提。《旧改指导意见》强调项目立项应当切实评估财政承受能力，科学编制规划和计划，不得盲目举债铺摊子。
2018年修订的《预算法》第12条规定“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。”第13条规定“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”财政部《关于切实加强地方预算执行和财政资金安全管理有关事宜的通知》（财库〔2019〕49号）明确规定：“各地财政部门和预算单位要严格执行预算管理和国库集中支付管理有关规定，除法律法规另有规定外，不得在无预算安排或不符合暂付款项管理规定的情况下支付资金，严禁依据不符合法律法规规定的合同或协议支付资金。”
在强预算管控机制下，涉及本级政府财政资金支持的老旧小区改造或城市更新在立项应当进行本级政府财政承受能力论证，确保量力而为。同时，满足规划要求，能够形成有效投资，真正实现预期社会效益，确实具有可行性和必要性，不“乱花钱”。
项目立项至少应当完成可行性论证和财政承受能力论证，通过后方可批复立项。北京市《关于老旧小区综合整治市区财政补助政策的函》(京财经二〔2019〕204号)有关文件规定，由市财政局指导各区指导各区开展财政承受能力评估工作。具体财政承受能力论证过程、结果及有关程序可以参考借鉴ppp项目财政承受能力论证指引有关规定。
同时，借鉴北京市老旧小区综合整治工作规范，在项目发起阶段，采取基层组织、居民申请、社会参与、政府支持的方式，由街道办事处、乡镇政府上报，区政府审核，经市老旧小区综合整治联席会议审议通过后列入改造计划。老旧小区改造项目应当征求社区基层组织和被改造建筑物产权主体的意见，必要时进行公开征集居民意见或进行方案听证程序。《旧改指导意见》规定，统筹协调社区居民委员会、业主委员会、产权单位、物业服务企业等共同推进改造；组织引导社区内机关、企事业单位积极参与改造。北京市《2020年老旧小区综合整治工作方案》规定，各区政府要组织实施主体结合居民诉求开展规划设计，设计方案应当经责任规划师审查，并在小区内公示。
（二）项目审批精简和纵横联动
除了项目立项环节外，老旧小区改造项目作民生项目、综合类项目，干系重大且涉及部门广。《旧改指导意见》提倡精简审批原则，即由市县人民政府组织有关部门进行联合审查改造方案，认可后由相关部门直接办理立项、用地、规划审批。审批环节尽量合并，免去没有实际意义的审批事项，提倡联合验收。为推进行政审批制度改革和政府职能转变，国务院办公厅早在2015年就出台《关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》（国办发〔2015〕12号）提倡相关有权部门联席协同全周期监管，尤其是依托政务网络，在平台上完成项目申报、在线办理、监督管理、电子监察，实现有关部门的横向联通，以及有关部门到地方各级政府的纵向贯通，部门间信息互通共享，提高审批和监管效率。
三、关于项目实施主体与实施次序
（一）项目实施主体多元化
老旧小区改造项目的综合性即体现在内容涵盖子项目众多、体系化，也体现在要从项目规划设计、投融资、建设、运营管理、移交全生命周期考量。因此，项目在不同运作模式、不同实施阶段的实施主体也有所侧重。在项目规划设计和采购阶段，一般为政府、地方城投公司和产权主体、基层组织主导，可以允许和鼓励设计单位或社会资本此期间参与，提供规划设计方案供参考。到项目建设、运营等实施阶段，如果是政府直接投资，则以政府部门或城投公司等建设单位为实施主体;如果项目采取引入社会资本投资人投资开发模式，如ppp或特许经营，由具体实施主体为投资人或投资人成立的特殊目的项目公司。
对于老旧小区改造项目以及更为复杂的城市更新项目而言，项目可能切块按不同运作模式实施，实施主体也就更加多元化和复杂。北京市老旧小区整治有关规范文件规定，各区在财政部门指导下明确政府、个人和企业的出资边界，基础类以政府投入为主，自选类采用居民付费、社会投资的方式实施。《旧改指导意见》指出，区县人民政府要明确项目实施主体，健全项目管理机制，推进项目有序实施。同时，积极推动设计师、工程师进社区，辅导居民有效参与改造。由此，对于老旧小区改造或城市更新项目而言，应强调由区县政府统筹协调各实施主体协作配合，鼓励具备项目整体全局和全生命周期运作思考的设计人提前介入。
同时，对于引入社会资本投资的旧改项目，北京市《2020年老旧小区综合整治工作方案》规定，鼓励具有规划设计、改造施工、物业管理和后期运营能力的企业作为项目投资和实施主体。为体现择优原则，建议通过公开遴选方式选定投资和实施主体。
（二）项目实施次序应先治理后改造
老旧小区改造项目内容可以按建设进度分为拆旧、修复已有建筑物设施和新建配套设施三类。在实施次序上，应作整体规划，依次实施。如北京市作出的老旧小区综合整治工作规范性文件强调，旧改项目实施应“先治理后改造”，即改造类内容实施前，街道办事处统筹协调完成拆除违法建设、治理开墙打洞、地下空间违规使用等工作。
在老旧小区改造项目中，改造的是合法建筑物和设施，也只有按规划许可和施工许可实施方为合法的投资和建设行为，也只有先拆除违法违章建筑才能保证改造和提升环境的社会效果，因此首先应当拆除老旧小区遗留的违法建筑，而不能借改造为名把违法建筑合法化。这就需要在改造实施前，应对改造对象由律师事务所进行法律尽职调查，以确认纳入改造范围的项目的合法合规性。
四、关于项目运作模式
项目运作模式的主要内容是如何安排项目的规划设计、投融资、建设、运营维护、投资回报、移交等，由谁来负责实施，相应责任分工、风险分配和交易回报机制如何安排。其核心点在于：谁负责投资和如何获得合理回报。就过去旧改项目或城市更新项目而言，其中的公益性部分主要由政府直投或通过城投公司投资，其中的产业商业部分主要由市场化的社会资本投资和从商业运营收益中获取回报。特许经营、政府与社会资本合作有关规范出台以后，对于项目中的基础设施和公共服务设施推广通过政府和社会资本合作方式投资，社会资本通过项目特许经营（使用者付费）或政府付费、可行性缺口补助等方式获得合理回报。
就城镇老旧小区改造项目而言，在《旧改指导意见》所提出的四种投融资模式上，笔者就有关主要项目运作方式归纳如下：
一是由改造项目获益的小区居民通过直接出资、专项维修资金、住房公积金或让渡小区公共收益等方式出资。对于项目运作而言，让渡小区公共收益模式有较大的运作空间，即小区业主大会或产权人与市场化主体签约合作，落实改造项目的投资、设计、建设、运维，通过转让小区物业服务、便民收费设施、广告等经营性项目资源给予投资补偿。这种运作模式主要解决旧改项目中居民日常生活紧密相关的基础配套设施，如加装电梯、消防安防设施、充电设施等。
二是政府补贴模式，即将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，由中央和地方政府给予专项补助。这类运作模式按照“保基本”的原则，重点支持的旧改项目中基础类改造内容。
三是政府直接投资或通过城投公司投资的模式。政府使用列入财政预算的城建资金直接投资或由城投公司投资，配套融资方式有（政策性）银行贷款、政府发行专项债、城投公司发行企业债等方式。该模式侧重解决基础类和完善类项目。由于该模式会导致地方债务或隐性债务增加，加重财政负担，因此在当前地方债管控以及化解地方债风险的政策背景下，采用该模式应当谨慎精准。就政府专项债使用规范而言，根据《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号）规定，专项债募集资金应积极支持“两新一重”、公共卫生设施建设中符合条件的项目；对于债券募集资金未按原申报方案足额使用的，允许省级政府及时按程序调整用途，优先用于“两新一重”、城镇老旧小区改造、公共卫生设施建设等领域符合条件的重大项目，不得用于土地储备项目、商业化产业项目和房地产相关项目。
四是引入社会资本模式，包括政府采购服务、委托经营、授予社会资本特许经营权、政府与社会资本合作以及将基础设施与商业项目联合开发等具体方式。该模式得以顺利实施的逻辑起点在于：深入挖掘甚至创造项目所蕴含的经营性资源，与旧改项目中的基础设施与公共服务项目联合开发，吸引市场化社会资本参与投资、建设、运营维护和管理，充分发挥市场主体设计、融资和专业经营管理优势，提高公共产品供给质量与效率。旧改项目区位、自然环境、人口构成、产业商业基础不同，相应的经营性资源禀赋也不同，基础的如水电网供应、垃圾处理、物业费收入、停车场收入、公共区域经营性用房租赁收入、广告经营权以及配套公共服务设施运营服务收入等，特别的如文体场馆、卫生服务、养老幼托服务、家政服务、快递物流、餐饮住宿、旅游商业、招商发展与产业服务等等，需要因地制宜的设计和挖掘。在此基础上，还可以尝试围绕某一主题进行区域综合开发，如成都市于2019年作出《加快完善成都市产业功能区投融资服务体系的若干政策措施》，要求创新产业功能区片区综合开发模式，大力推动以生态环境为导向的一体化区域经济发展模式（eod）与以交通为导向的城市综合开发模式（tod）等具备商业价值的开发模式。
引入社会资本模式侧重老旧小区改造项目中的改善提升类内容，将老旧小区改造与像文旅小镇、高铁小镇、机器人小镇、产业新城等综合开发项目相结合，通过协议安排，由社会力量获得合理回报并承担经营风险，政府方给予适当保障和支持，便能够激发各方积极性、创造性，使存量资产价值和社会效益最大化。
新型城镇化相比较传统城镇化，更注重居民生活品质的改善和城市高质量发展，更加着眼于对存量资产价值发掘与提升。老旧小区改造以及范围更广、开发空间更大的城市更新项目，是实现新型城镇化战略目标的重要着力点。这类项目综合性强、周期长、投资额巨大，在实践中需要采用多个投资主体、多种运作模式同行并进，协同实施，以充分发挥各方资源优势，保障项目顺利落地并可持续运行。
